中国历代政治得失 - 书评

梓淮

　　       在钱穆先生《中国历代政治得失》中，中央与地方的关系为其重点阐述的一部分。中央与地方的关系，是中国古代政治最重要的关系之一，中央集权与地方分权的斗争，伴随了整个封建社会政治史。那么根据钱穆先生在本作中的阐明，我们显然可见，钱穆先生认为中央权力对地方的深入过程乃是一个错误的过程。
　　       首先错误便在政区设置的进程。钱穆先生口中地方政治最为好的汉代，正是行行政层级相当简化的郡（国）县二级制，而其称之为“非常差”的自宋代开始的几个朝代，无不是三级制乃至虚四级制。正是政区层级划分的繁复，促成了地方政治的失败。
　　       汉以廉洁的吏治而冠绝我国历史，则其与高效的地方政府是分不开的，而其地方的高效，亦然得益于政区的简化。两汉疆域广袤，举国却只分百郡左右，郡的大小不一，领县二十如汝南者有之，领县不满五如真定者有之；户口二百万如颍川者有之，户口不过十万如敦煌者亦有之。所有郡国，统一直辖于中央政府，直接听命于中央号令。即使一僻远小县，一旦上奏急报，转经郡国之手，只需两道手续，即刻上达天听。不仅行政效率极为高效，而且有利于行政治监视。由于行政层级简洁，极少中层繁复阻隔，地方吏治，中央自可一览无余。武帝以后，削弱王国，扩大中央的直辖范围，又加广开三边，较汉初郡国数大增至一百以上，政府监察稍显吃力，于是设置刺史巡察地方。然而汉对刺史的权责限制极为精到，仅付六项监察权，其余地方权力一概不得随意涉及，无权过问。可以说，直至东汉末年遣九卿分做州牧，地方权力膨胀前，汉的地方政治依然是二级制，即使在东汉中后期，也不过是有虚三级制的影子。因此，在钱穆先生心中，汉的行政区设置堪称最为完美。
　　       唐至安史之乱前，仍行二级制。然而天下州数三百多，仍由中央直辖，事务繁多，即又以中央官员身份派遣黜陟使分巡各道，其本意原为效仿两汉刺史。然而唐的辖县单位——州的规模与实力，已远逊于汉郡，所以一旦监察单位开始向三级制迈进，以州的薄弱实力，根本无法制衡。故安史之乱后，方镇-道迅速成为实质的一级政区。所谓唐代地方政治不如汉代，在于其州级单位趋向空心化。
　　       宋之矫枉过正，对地方政治贻害颇多，钱穆先生在书中已有过猛烈的抨击。宋的行政区域制度，开行政区划分分散的先河，而其着手点即在第一级（或准一级）政区。宋行虚三级制，其基本单位仍为州（府、军、监）-县，于上再加一层路。路却非单一的行政区划，有帅、漕、宪、仓四路之分，一般按漕司为通用的路的划分，但四司之路划分多有不同。譬如陕西一带，漕司仅有永兴军、秦凤二路，而帅司则又分永兴军、鄜延、环庆、秦凤、熙河、泾原六路。从而使地方行政紊乱，行政效率不高，权责交叉混乱，这是宋代政区划分之弊。直至明清，承袭元代行省设置，始有“省”这一正式一级行政区，又承袭宋代传统，分设都布按三司。而政区的非理性重叠，地方统治机构的分散，致使地方一遇到重大情况便陷入瘫痪，中央只得又加派巡抚、总督，多层政区杂糅，政事混乱不堪。而于下级层面，又于省、府之间再加一层道。因此明清地方政治的失败，与其政区设置的失败有极大的联系。
　　       其次便是中央与地方权力的失衡。中央政府与地方政府关系的处理，始终是伴随统治者的重要难题。中央集权的加强是中国古代社会的发展潮流，那么地方政府权力的日益缩小，同样是中国古代社会发  展的潮流。
　　       汉代郡国，自主权力较大，一郡政务悉决于太守，一郡军事悉决于都尉，各郡均有大量兵甲粮食储备，一般事务本郡皆可自理。所以中央无事，地方井然有序，吏治澄清，内外关系相对平衡，中央对地方的权力侵害并不严重。然而正因如此，在东汉末，大郡太守即为一方诸侯，群雄并起，东汉遂亡于地方军阀混战。唐吸取汉代教训，首先缩小州的范围，改山川形便为犬牙交错。然而毕竟两级政区下，一州刺史仍有较大权力，地方储备仍属充实。所以钱穆先生在书中所说，安史之乱中，各州储备充实，均有实力各自为战，所以终能克制叛军。不过在中央与地方权力平衡只能勉强维持时，中央一旦控制力量减弱，权力天平就容易倒向地方，所以唐同样亡于地方军阀混战。
　　宋是地方空心化形成的朝代。宋代统治者深深忌惮前朝教训，自立国之始，即对地方大举开刀。宋代为防割据，只给地方最低的物资储备量，其余钱粮收入，一概运入中央。钱穆先生对此颇有微词，他说待金兵入境，所有州县全无抵抗之力，而一旦金兵攻克汴京，半壁江山即刻不保。文天祥言“至一州则一州破,至一县则一县残”也是同样由此。而地方军权被完全褫夺，州官执政又要处处受四司节制，实际权力极为有限。四司虽为一级行政区长官，却因权责区分，权力同样非常有限，还要受多方制衡。地方权力渐弱，则中央权力渐强，天平已经倒向中央，地方只能一步步走向空心化。
　　       至于明清，专制皇权达到顶峰，中央对地方权力的侵略也同样趋于顶点。“省”的出现已经代表中央凌驾于地方，“省”即“行省”，既然已经让中央派遣机关成为地方常设机关，则地方还谈何权力自主。明设都布按三司，使地方政府权力一分为三，相互制约，便难成气候，实则地方大全俱归中央。而后督抚出现，中央派遣机关再一次成为实际地方一级行政机关，而后成常例，则中央政府已经直接统制地方大小权力，在中央与地方的漫长斗争中，中央已然占据了完全主动的地位。
　　       由此可见，中央对于地方的权力斗争，主要手段便是先缩小地方的行政范围，继而分化地方行政权力，最后使中央行政机关取代地方行政机关，直接对地方进行统治。于是地方逐渐空虚，而中央集权过重。所以宋以前，政权多亡于地方军阀割据，自宋开始，政权多亡于外族入侵。
　　       地方在人事上的被动地位，钱穆先生同样认为是施政的一大失败之处。
　　       汉代太守，县令长，均有自由任命掾属的权力，虽一郡县首长的任免权在中央，但其下属皆由首长任命，中央不会干涉。且两汉地方行政长官属员庞大，属下对地方首长负责，戮力同心，责任明确，所以地方政治多有建树。汉代行政层级简洁，县令是亲民长官，太守亦是亲民长官，地方官无需应付过多的上司，官员便于体察民情。而汉官员品秩简，太守与九卿可以灵活调动。所以在钱穆先生看来，汉代地方政治是中国地方政治的典范。
　　       自宋开始，州府的名誉首长俱为闲职，领有节度观察之名，却毫无实权。另由中央派京官治理地方，此是夺去了地方的人事权。又遣京官分任四使，下压州县，但宋帅漕宪仓四使品级却常不如知州。中央为掌控地方，滥用人事权，使地方用人混乱不堪，一塌糊涂。明清行政层级众多，中央又掌控地方实权，地方官遇事大多无权决定，而下属吏员分化，并非直接对长官负责。督抚都布按道府县，若要奏事，层层转进，毫无效率可言。每日应付层层上级已是焦头烂额，大小官僚全非亲民之官，还谈何地方吏治？
　　       在钱穆先生看来，中国地方政治是在不断退化的，中央政府愈侵略一步，地方政治也就愈败坏一分。事实看来，大体如此。那么，按钱穆先生所言，良好的中国古代地方政治秩序，需要拥有以下要素：
　　       一、拥有尽量简洁的行政层级划分，以求有较高的行政效率；
　　       二、中央权力与地方权力要保持相对的平衡，更要给予地方官一定的地位和尊严；
　　       三、地方在人事上要保证一定的自主性和独立性；
　　       四、中央对于地方事务，该管则管，不该管的应该尽量少插手，即不可过于深入；
　　       五、要稳固统治根基，就要给予地方一定的实力，不可尾大不掉，也不可过于空心化。
　　       地方政治对封建王朝的统治起着极为重要的作用，如若地方政治过于衰败，则势必危害国家统治。故本书钱穆先生提及地方政治的看法，不可不谓精妙，真有大师风范。能否正确处理中央与地方的关系，才是政府施政大智慧的体现。